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武漢城市圈“兩型社會(huì )”建設中發(fā)揮稅收支持與調節作用的建議

2014-09-15 00:54:01  

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九三學(xué)社湖北省委員會(huì )

    稅收政策與地方經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會(huì )”建設，需要發(fā)揮稅收的支持與調節作用。
    一、武漢城市圈“兩型社會(huì )”建設中潛在的稅收利益矛盾 
    （一）城市圈“兩型社會(huì )”建設過(guò)程中潛在利益沖突的主導因素武漢城市圈內城市之間由于稅收矛盾所引起的利益沖突是客觀(guān)存在的。引起城市圈“兩型社會(huì )”建設過(guò)程中利益沖突的原因，除現有的制度性原因外，新增加的因素是伴隨城市圈一體化進(jìn)程，資本、人才流動(dòng)日趨頻繁、經(jīng)濟活動(dòng)日趨密切所形成的利益矛盾。城市圈建設過(guò)程中，資本人才流動(dòng)的可能趨向是：
    （1）大型企業(yè)的生產(chǎn)加工基地流向周邊城市，總部、營(yíng)銷(xiāo)、研發(fā)中心等留駐武漢。
    （2）傳統產(chǎn)業(yè)遷離武漢，現代服務(wù)業(yè)向武漢集中。
    （3）新進(jìn)入資金，大資金流向武漢，中小資金流向周邊。這種流向，有些是市場(chǎng)行為，有些是政府行為。不同時(shí)期，資本與人才流動(dòng)情況可能是：
    （1）近期，與地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、基礎設施建設相關(guān)的資金流向武漢市遠城區與武漢市周邊城市，武漢市遠城區與周邊城市興起“圈地運動(dòng)”。
    （2）初期，生產(chǎn)基地逐步向武漢市周邊地區遷移；新進(jìn)入的生產(chǎn)性資金，優(yōu)先選擇周邊落后地區。
    （3）中期，服務(wù)業(yè)、總部等，向武漢集中。
    （4）遠期，一體化逐漸形成。

    （二）未來(lái)稅收方面可能存在的利益沖突武漢城市圈內預期的稅收利益沖突包括：
    1、總部和分支機構所在地的利益沖突。總部和分支機構所在地的稅收協(xié)調將變得較為復雜。對于下設具有獨立法人資格的子公司和不具備法人資格的分支機構，稅收征管權限是不一樣的。按照“居民企業(yè)以企業(yè)登記注冊地為納稅地點(diǎn)”、“居民企業(yè)在中國境內設立不具有法人資格的營(yíng)業(yè)機構的，應當匯總計算并繳納企業(yè)所得稅”、“除國務(wù)院另有規定外，企業(yè)之間不得合并繳納企業(yè)所得稅”等有關(guān)規定，在實(shí)際執行過(guò)程中，會(huì )發(fā)生下列利益沖突：
    一是非獨立機構是否法人化的問(wèn)題。對于具有獨立法人資格的子公司，其稅務(wù)關(guān)系在子公司所在地，如果總部下屬單位均為法人機構，總部所在地得到的稅收利益將會(huì )很少，這會(huì )減少地方政府吸引總部落戶(hù)的積極性。在這種情況下，總部所在地政府必然會(huì )以各種方式要求總部單位將下屬機構非法人化。在城市圈中，武漢市很有可能成為總部的囤積地，這個(gè)問(wèn)題不處理好，必然會(huì )引起城市圈內的矛盾和沖突。
    二是企業(yè)所得稅的征管權和收入分配沖突。2008年1月1日起實(shí)施的新企業(yè)所得稅法實(shí)行法人所得稅制，總、分機構需要合并計算應納稅額，造成分支機構所在地的稅源向總部機構所在地轉移，影響分支機構所在地地方政府的財政利益的公平分配，也必然會(huì )影響到城市圈經(jīng)濟的一體化發(fā)展。財政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行已經(jīng)聯(lián)合制定了《跨省市總分機構企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》（財預\[2008\]10號），規定對跨省市總、分機構實(shí)行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的處理辦法，總、分機構統一計算的當期應納稅額的地方分享部分，25％由總機構所在地分享，50％由各分支機構所在地分享，25％按一定比例在各地間進(jìn)行分配。

    國家稅務(wù)總局也相應制定了《跨地區經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》（國稅發(fā)\[2008\]28號）。跨地區的總部機構與其分支機構所在地間的利益分配問(wèn)題從制度上和政策上得到初步解決，但實(shí)際征管上的沖突依然會(huì )不同程度地存在。
    三是利用關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行利潤與稅收轉移。由于總部和下屬公司（子公司、分公司）分屬不同城市的情況會(huì )很普遍，為了特定目的進(jìn)行利潤與稅收轉移的情況必然會(huì )增加。這種轉移的流向，一是將由稅負重的地方向稅負輕的地方轉移，二是由盈利企業(yè)向虧損企業(yè)轉移，三是由潛在利益小的地方向潛在利益大的地方轉移，四是地方政府的游說(shuō)與施加的壓力。不管出現哪種情況，利益矛盾將始終存在。四是跨區域交通運輸營(yíng)業(yè)稅的征管權和分配沖突。現行政策規定，交通運輸企業(yè)營(yíng)業(yè)稅在總部機構所在地繳納，城市圈內部，隨著(zhù)一體化進(jìn)程的加快，各城市會(huì )加大對交通運輸機構爭取的力度。

    2、生產(chǎn)型增值稅與消費型增值稅體制之間的矛盾。目前，武漢城市圈內僅武漢和黃石兩個(gè)城市實(shí)行增值稅擴大抵扣范圍的稅收政策，這一政策源起于中央振興東北老工業(yè)基地的措施，后來(lái)擴大應用到中西部地區老工業(yè)集中的部分城市。按照這一政策，武漢市和黃石市在八大行業(yè)（生產(chǎn)銷(xiāo)售裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、采掘業(yè)、電力業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)年銷(xiāo)售額占其同期全部銷(xiāo)售額50％，含50％以上的納稅人）新增加的固定資產(chǎn)投資中包含增值稅可以進(jìn)行抵扣。

    這一政策的目的在于擴大企業(yè)增值稅的抵扣范圍，減少企業(yè)的增值稅負擔，鼓勵和刺激企業(yè)增加投資。城市圈內其他城市目前則不能享受這一政策。

    3、惡性競爭問(wèn)題。總體而言，武漢城市圈都存在投資饑渴癥，都希望吸引更多的投資。除武漢市中心城區由于產(chǎn)業(yè)轉型的需要會(huì )鼓勵遷出一部分產(chǎn)業(yè)外，武漢的遠城區、其他八個(gè)城市都存在投資饑渴癥。隨著(zhù)城市圈一體化進(jìn)程的啟動(dòng)與基礎設施的逐漸完善，各城市都具備大規模吸納產(chǎn)業(yè)資本的條件。在城市圈內，各城市為了吸納更多的資本，必然會(huì )存在通過(guò)各地所能夠動(dòng)用的“優(yōu)惠條件”吸納資本，出現利用各種優(yōu)惠政策吸引投資，甚至出現“挖墻腳”的可能性非常大，非常容易形成內部惡性競爭態(tài)勢。

    這種情況在武漢市各城區之間已經(jīng)非常明顯，隨著(zhù)武漢城市圈一體化進(jìn)程的加快，惡性競爭的情況會(huì )更加明顯，有時(shí)會(huì )達到嚴重干擾正常經(jīng)濟活動(dòng)的地步。這需要未雨綢繆，及早采取應對措施，避免城市圈內部惡性無(wú)序競爭，避免政府稅收和政府經(jīng)濟資源的無(wú)效率減少。

    二、化解城市圈稅收利益矛盾的措施建議
    （一）建立稅收利益協(xié)調機制在總、分支機構稅收征繳方式、關(guān)聯(lián)企業(yè)間利潤與稅收的轉移等容易發(fā)生利益矛盾沖突方面，要加大化解利益沖突的力度，防止利益的過(guò)分輸送，平衡和兼顧各方的合理利益，為各方創(chuàng )造一個(gè)良好的經(jīng)濟發(fā)展和建設環(huán)境。目前表現較為突出的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：
    一是國稅機關(guān)與地稅機關(guān)的征管范圍之爭。
    二是跨區域企業(yè)（工程）的稅收征管與分配之爭。
    三是同城內或是邊際地區，由于地區間稅負差異的客觀(guān)存在，導致企業(yè)在不同征管機關(guān)游動(dòng)，出現稅源轉移以及地方政府之間、稅務(wù)機關(guān)之間爭搶稅源的情況。
    四是由于實(shí)行核定征收和以票控稅過(guò)程中，主管稅務(wù)機關(guān)采用核定依據的不同，稅負標準出現差異。
    五是由于城市圈內一體化發(fā)展機制尚未完全建立，城市間存在著(zhù)發(fā)展經(jīng)濟的競爭性，破壞了城市圈內城市間稅負公平性。為此，建議采取一系列完善措施：
    第一，進(jìn)一步明確國稅機關(guān)與地稅機關(guān)企業(yè)所得稅的征管范圍劃分。
    第二，建立圈內稅收征管協(xié)調機制，統一政策標準和征管口徑等，消除帶有地方保護主義色彩的稅收管理辦法和政策，縮小城市間和地區間的稅負差異，促進(jìn)一體化發(fā)展。
    第三，整合圈內稅收征管資源。構建圈內稅收管理服務(wù)協(xié)作互動(dòng)、稅務(wù)稽查聯(lián)動(dòng)和信息資源共享的稅費征管和稽查一體化格局，實(shí)行“圈內通辦”的稅收征管和服務(wù)機制，即城市圈內納稅人可異地辦理稅務(wù)登記、納稅申報、稅款繳納等事項。
    第四，對圈內跨區企業(yè)的稅費，由雙邊政府和稅務(wù)機關(guān)充分協(xié)商，協(xié)商一致的，按協(xié)商結果執行，協(xié)商不一致的，實(shí)行由省級地稅機關(guān)集中征收管理，在相關(guān)地區之間進(jìn)行合理分配的方式進(jìn)行。城市圈內的九個(gè)城市，要按大體相同的工作模式、行為規范、寬嚴標準展開(kāi)工作，以便創(chuàng )造大體接近的經(jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境，增強城市圈內的總體投資吸引力。

    （二）建立武漢城市圈稅收工作協(xié)調機制
    1、優(yōu)惠政策和措施的協(xié)調。各地難免會(huì )采取各種優(yōu)惠政策和措施吸引企業(yè)到本地落戶(hù)。競爭是正常的，但如果不采取統一措施，不實(shí)施統一的優(yōu)惠政策，城市圈內部難免會(huì )出現相互之間挖墻腳、惡性競爭的情況。城市圈內惡性競爭只會(huì )增加發(fā)展的成本，延緩發(fā)展速度，是零和博弈，甚至是兩敗俱傷、多敗俱傷，沒(méi)有贏(yíng)家。為了共同的利益，需要在城市圈內部加大協(xié)調力度，建立統一的優(yōu)惠政策和措施，營(yíng)造大體接近的稅負水平。
   
    2、完善征管機制，建立統一的征管行為規范。城市圈內各城市，要按照同一尺度、同一標準、同一行為規范搞好稅收征管工作，要堅持公平、公正執法，按照相同的原則、大體接近的標準處理稅收征繳中的各種利益關(guān)系，減少稅收征繳矛盾；要在現行稅收管理體制的框架下，加強城市圈內的稅收征管協(xié)作，做到政策統一、征管互動(dòng)、信息共享、優(yōu)勢互補，實(shí)現稅收征管一體化、稅收稽查一體化、納稅服務(wù)一體化、涉稅信息一體化。要按照相同的尺度規范執法過(guò)程，按照相同的標準強化對重點(diǎn)執法崗位和關(guān)鍵執法環(huán)節的監督制約，建立自由裁量權的同一控制標準。
   
    3、建立稅收信息資源共享平臺。城市圈一體化建設過(guò)程中，由于圈內各要素流動(dòng)頻繁，聯(lián)系密切，關(guān)系復雜，為了稅收征管和稅務(wù)服務(wù)的目的，要充分利用現代信息技術(shù)，建立稅收信息共享平臺，特別是要建立稅收征管、稅收稽查、納稅服務(wù)、資信背景等涉稅信息的共享平臺。
   
    4、建立財政補償機制，緩和利益矛盾。對城市圈內難以通過(guò)稅收手段和政策協(xié)調的矛盾，通過(guò)財政補償機制予以協(xié)調。

    三、利用平臺爭取政策和制定政策，促進(jìn)湖北省與武漢城市圈優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議
    （一）積極向中央爭取政策
    1、爭取區域優(yōu)惠政策。在國家區域經(jīng)濟發(fā)展戰略中，無(wú)論是東部開(kāi)放、西部開(kāi)發(fā)、東北振興，還是珠三角、長(cháng)三角、環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈的形成和發(fā)展，財政稅收政策的支持無(wú)一不是起到了非常重要的作用。東部、西部和東北都有國家重點(diǎn)扶持發(fā)展的政策，唯獨中部的“試驗區”沒(méi)有國家專(zhuān)門(mén)的扶持政策。在這些地區的優(yōu)惠政策沒(méi)有停止之前，可以聯(lián)合湖南，一道爭取類(lèi)似于浦東新區、濱海新區、東北地區等地享受的政策。
    2、爭取行業(yè)優(yōu)惠政策。資源節約和環(huán)境友好，需要做大量精細的工作，對于符合資源節約和環(huán)境友好目標的產(chǎn)業(yè)，除了在城市圈內大力扶持外，還可以向中央爭取相應的優(yōu)惠政策。特別是對于武漢市城市圈中有優(yōu)勢有潛力的行業(yè)，要針對性地爭取行業(yè)優(yōu)惠政策。如城市圈內重工業(yè)比重較大，僅黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、電力的生產(chǎn)和供應業(yè)以及交通運輸設備制造業(yè)三個(gè)門(mén)類(lèi)，就占了工業(yè)產(chǎn)值的40％，整個(gè)重工業(yè)門(mén)類(lèi)占到總產(chǎn)值比重達75.3%。

    重工業(yè)門(mén)類(lèi)需要的固定資產(chǎn)投資額較高，可以結合武漢市和黃石市享受東北老工業(yè)基地增值稅擴抵的政策優(yōu)勢，爭取將增值稅擴抵試點(diǎn)擴大到整個(gè)城市圈范圍。如節能與環(huán)保產(chǎn)業(yè)，武漢城市圈有優(yōu)勢有潛力，又符合“兩型社會(huì )”要求，應該大力爭取相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。如與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的三廢利用等，武漢城市圈重工業(yè)比重較大，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展潛力也較大，且符合產(chǎn)業(yè)政策，也應該大力爭取。如農產(chǎn)品深加工行業(yè)，湖北是農業(yè)大省，農產(chǎn)品深加工方面有潛力，也應該大力爭取優(yōu)惠政策。
    3、爭取給予湖北省適度的自主稅權。爭取在不影響中央稅收利益、總體上不違背稅法的條件下，賦予湖北省人民政府有制定相關(guān)實(shí)施細則的權力。如爭取湖北省人民政府有類(lèi)似于民族自治地方政府的權限，對武漢城市圈內企業(yè)應繳納的企業(yè)所得稅中屬地方分享的部分，可以決定減征或者免征；賦予一定的制定和執行稅收政策的自主權，如企業(yè)取得的從事國家重點(diǎn)扶持的共公基礎建設項目投資經(jīng)營(yíng)的所得，從事符合條件環(huán)境保護、節能節水項目的所得，符合條件的技術(shù)轉讓所得可以免征、減征企業(yè)所得稅等。如總部和分支機構、集團公司與成員企業(yè)的稅額征繳方式，關(guān)聯(lián)企業(yè)之間關(guān)聯(lián)交易的審核等，以便湖北省政府能夠根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和推動(dòng)城市圈一體化進(jìn)程的需要，采取適當的調控措施。

    （二）挖潛政策利用潛力，促進(jìn)湖北省和武漢城市圈優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展稅收政策有很強的統一性，制定政策和爭取新的政策，要征得中央同意。除積極向中央爭取政策和制定政策的權利外，要充分利用現有政策，挖掘現有政策的潛力。可以對目前已有的政策進(jìn)行深度挖掘，加以整理利用。目前可以挖掘利用的政策有： 
    （1）農業(yè)產(chǎn)業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策。
    （2）對基礎產(chǎn)業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
    （3）對技術(shù)轉讓所得的所得稅優(yōu)惠政策。
    （4）對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策。
    （5）關(guān)于鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。 
    （6）環(huán)境保護、節能節項目所得稅優(yōu)惠政策。
    （7）對創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策。
    （8）對資源綜合利用的所得稅優(yōu)惠政策。
    要充分運用稅收政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵和約束作用，結合“兩型社會(huì )”建設和發(fā)展的需要，加大對這些領(lǐng)域的稅收政策的研究與執行力度，促進(jìn)湖北省和武漢城市圈的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。