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中國傳統治國之道的創(chuàng )造性轉化與創(chuàng )新性發(fā)展

2020-07-24 08:51:35   來(lái)源:人民政協(xié)報   作者:虞崇勝  

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黨的十九屆四中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中有兩個(gè)出現頻率最高的核心關(guān)鍵詞——“制度”和“治理”。從一定意義上講，把握了這兩個(gè)關(guān)鍵詞——“制度”與“治理”關(guān)系邏輯，就是把握了中國國家治理現代化的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。

今天的中國是歷史上的中國的發(fā)展。討論國家治理現代化中的制度與治理關(guān)系，有必要系統總結中國傳統治國之道的經(jīng)驗教訓，特別是比照傳統治國之道中的政道與治道關(guān)系，從中分離出有益于精準把握國家治理現代化中制度與治理關(guān)系的有益因子，進(jìn)而推進(jìn)中國傳統治國之道的創(chuàng )造性轉化與創(chuàng )新性發(fā)展。

中國傳統治國之道中具有豐富的制度性精華

中國是一個(gè)有著(zhù)豐富的治國傳統和治國經(jīng)驗的國家。自古以來(lái)，“治國平天下”一直是廣大政治家和思想家的政治抱負和人生追求。他們不僅躬身篤行，以治理好中國這個(gè)泱泱大國為己任，而且十分注重總結經(jīng)驗，留下了豐富的治國經(jīng)典。東漢政論家荀悅將傳統中國的治國經(jīng)驗概括為“興農桑以養其生，審好惡以正其俗，宣文教以章其化，立武備以秉其威，明賞罰以統其法”，其中涉及民生、道德、文教、軍事、法制五個(gè)方面，稱(chēng)得上是傳統中國治國之道最簡(jiǎn)明、最精辟的概括。

總體上講，傳統中國的治國之道是以“德治”為核心的治國之道，但也有制度性精華。比如《禮記·禮運》在談到小康社會(huì )時(shí)，既強調了“天下為家，各親其親，各子其子”和“篤父子”“睦兄弟”“和夫婦”“立田里”“賢勇知”等德治的內容，同時(shí)也強調“正君臣”“設制度”等帶有制度性的內容。而且，在中國歷史上的不同時(shí)期曾形成過(guò)各具特色的政治與行政制度，正是這些制度推動(dòng)和規范著(zhù)中國傳統政治文明的發(fā)展。

關(guān)于制度建設的重要意義，戰國時(shí)期政治家和思想家商鞅就有過(guò)經(jīng)典的論述：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務(wù)不可不謹也，事本不可不摶也。制度時(shí)，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無(wú)邪；國務(wù)壹，則民應用；事本摶，則民喜農而樂(lè )戰。”他將制度、法治、國務(wù)作為治國的根本，并強調了三者之間的依存和推進(jìn)關(guān)系。至于中國古代在調節中央與地方行政制度、中央與地方財政制度、政治與行政決策、執行和監督制度方面，也是多有建樹(shù)，不乏制度建設范例。

在中國歷史上，政治制度建設（特別是行政體制）方面曾經(jīng)取得過(guò)豐碩的成果，留下了諸多制度性精華。比如，無(wú)論人們怎么評價(jià)，中國的科舉制都是中外歷史上最具開(kāi)創(chuàng )性和平等性的官吏人才選拔制度。它始于隋朝，確立于唐朝，完備于宋朝，興盛于明清兩代，衰于清末，延綿存續了1300年，產(chǎn)生了700多名狀元、11萬(wàn)進(jìn)士、數百萬(wàn)舉人，秀才更是不計其數。我國歷史上著(zhù)名的政治家、教育家、科學(xué)家、軍事家，大都出自狀元、進(jìn)士和舉人之中。中國科舉制度對中華文明、特別是儒家文化的傳播發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。中國古代的監察制度，也是世界上最具特色和最嚴密的監察制度。從西周的監國到明朝的都察院，中國的監察制度越來(lái)越嚴密和規范。比如，明代除了正常的監察機關(guān)——都察院外，另按行政六部體制設立六科，直轄于皇帝，負責對六部官員的經(jīng)常性監督。為了防止監察官員的舞弊行為，都察院與六科官員之間可以相互糾舉，都察院內部都察御史和監察御史也可以相互糾舉，這就使得監察官員本身也處于被監察的地位。

傳統治國之道重“治道”而輕“政道”的偏頗

中國自古以來(lái)就有著(zhù)重視行政管理的傳統。《左傳》中即有“行其政事”“行其政令”的說(shuō)法。孫中山先生認為“政”（即政治）是眾人之事。“治”（即行政）是“治理”，“管理眾人之事，就是政治”。按照孫中山先生的說(shuō)法，中國古代是沒(méi)有政治的，因為在專(zhuān)制制度下，有的是“國事”，而“國事”實(shí)際上只是“君主之事”，而是沒(méi)有“眾人之事”的。因此，孫中山先生領(lǐng)導辛亥革命就是試圖改變這種專(zhuān)制的政治體制，進(jìn)而建立民主共和的政治體制。

就政治與行政過(guò)程來(lái)說(shuō)，中國傳統政治文明中也是重“治道”而輕“政道”的。從孔子的“政者，正也。子帥以正，孰敢不正”，到老子所推崇的“以政治國，以奇用兵，以無(wú)事取天下”，直至孫中山先生概括的“管理眾人之事，就是政治”。這里所說(shuō)的“政”“政治”，很少涉及權力和體制問(wèn)題，多是指為政之道，近于策略和方法，均屬于“治道”的范疇，即“行政”的范疇。以治代政，以行政代替政治，乃是中國傳統政治文明的特色。

在中國古代政治體制中，不僅政治與行政不分，而且行政與財政也是不分的，甚至行政與司法也是不分的。比如，宋代大清官包拯就既是秉公執法的判官，也是執掌行政大權的開(kāi)封府尹，還是開(kāi)封府財政的最大管家。至于中央朝廷的皇帝，更是集立法、執法、行政、財政甚至宗教大權于一身。這既是君主專(zhuān)制政治的重要特點(diǎn)，也是君主專(zhuān)制政治存續的內在要求。

當然，這種行政權力支配一切的現象與行政機關(guān)和行政權力的基本特點(diǎn)有關(guān)。由于行政機關(guān)是具體運作國家權力和進(jìn)行行政管理的機關(guān)，因而與立法機關(guān)和監督機關(guān)相比先天地具有某種優(yōu)勢，所以在實(shí)際政治生活中必須對它加以限制，否則，行政權力就不可避免地會(huì )演化為專(zhuān)制權力。

而就中國的歷史實(shí)際來(lái)說(shuō)，這種行政權力支配一切的政治場(chǎng)景則主要由中國長(cháng)期存在和發(fā)展的小農的自然經(jīng)濟基礎鑄就。馬克思說(shuō)過(guò)：小農的生產(chǎn)方式不是使他們相互交往，而是使他們相互隔離。因此，他們不能代表自己，一定要別人來(lái)代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政治權力，這種權力保護他們不受其他階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。因此，要從根本上改變這種行政權力支配一切的局面，必須從改變小農的自然經(jīng)濟基礎入手，建立和發(fā)展適應現代社會(huì )發(fā)展的新型經(jīng)濟基礎和政治制度。

實(shí)現傳統治國之道的創(chuàng )造性轉化和創(chuàng )新性發(fā)展

中國傳統治國之道是我們的先輩留下的寶貴政治財富。但是，傳統治國之道是中國傳統社會(huì )的產(chǎn)物，而且基本上是以君主專(zhuān)制為核心的治國之道，并不能直接照搬到今天的國家治理現代化之中。傳統的治國之道要在推進(jìn)國家治理現代化中發(fā)揮作用，必須實(shí)現創(chuàng )造性轉化和創(chuàng )新性發(fā)展。

所謂創(chuàng )造性轉化，是指中國傳統治國之道的現代轉型，包括在治國理念、內容、形式和方法都由蒙昧、專(zhuān)制、人治轉換到現代科學(xué)、民主、法治上來(lái)。所謂創(chuàng )新性發(fā)展，是指對中國傳統治國之道的提升和超越，主要在于根據國家治理現代化的要求，立足于解決當下和未來(lái)國家治理現代化中的創(chuàng )新性問(wèn)題。正如羅斯·特里爾針對中國國家治理體系的短板所提出的，中國國家治理“要實(shí)現現代化轉型，只有實(shí)現科學(xué)治理、民主治理和依法治理，國家治理才能走出中國歷史上治亂循環(huán)的周期律，邁上持續穩定繁榮之途”。

如果從具體結合點(diǎn)來(lái)說(shuō)，就是要將傳統治理之道中的“政道”與“治道”置換為國家治理現代化中的“制度”與“治理”。黨的十九屆四中全會(huì )《決定》將“堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度”和“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”（即“制度”和“治理”）放在一起，并對如何推進(jìn)國家治理現代化這個(gè)總目標作出了全面部署，已足說(shuō)明制度與治理密不可分的關(guān)系。

從理論和實(shí)踐結合上說(shuō)，制度與治理既有聯(lián)系也有區別。從形式上看，制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側重于規范本身，而治理側重于管理過(guò)程；制度側重于文本載明的約束，而治理側重于人的主體性活動(dòng)。就兩者關(guān)系而言，制度一般是治理的基礎，而治理可能依賴(lài)制度進(jìn)行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀(guān)意志行事；制度的優(yōu)勢要轉化為治理的效能，而治理的科學(xué)性和有效性也應該建立在科學(xué)的制度之上；制度是否科學(xué)、合理，要由治理的成效來(lái)展示和檢驗，而治理的成效，既與制度有關(guān)，也與人的主體性活動(dòng)有關(guān)。

中國國家治理現代化中的“制度”與“治理”關(guān)系，是事關(guān)國家治理現代化能否成功實(shí)現的根本性問(wèn)題。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，要求精準把握“制度”與“治理”關(guān)系邏輯，既要保持制度優(yōu)勢又要超越制度優(yōu)勢，既要重視治理效能又要超越治理效能，實(shí)現制度優(yōu)勢向“善制”的轉換、治理效能向“善治”的轉換，并且將“善制”與“善治”結合起來(lái)，以“善制”推動(dòng)“善治”，又以“善治”促進(jìn)“善制”，進(jìn)而實(shí)現“更好的制度”和“更好的治理”的有機聯(lián)動(dòng)，從而從根本上保證國家治理現代化目標的成功實(shí)現。

總之，黨的十九屆四中全會(huì )提出的“堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”的奮斗目標，既是對傳統治國之道中“政道”與“治道”關(guān)系的超越，更是對傳統治國之道的創(chuàng )造性轉換和創(chuàng )新性發(fā)展。

（作者系中國人民政協(xié)理論研究會(huì )常務(wù)理事、華中科技大學(xué)國家治理研究院特聘研究員、武漢大學(xué)教授）