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構(gòu)建農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度的對策建議

2014-09-15 00:53:53  

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民建湖北省委員會

    一、農(nóng)民工生活養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及其原因
    目前，絕大多數(shù)城市中進城農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的覆蓋面較小、保障程度較低，相應(yīng)的保障機制和體系發(fā)育滯后，大多數(shù)農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會養(yǎng)老保險體系之外，只有很小部分農(nóng)民工有水平極低的社會養(yǎng)老保障。

    造成農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度缺失的原因，除了我國二元的社會保障制度因素、農(nóng)民工群體缺乏組織或利益集團的組織因素、資金因素以及農(nóng)民工群體的復(fù)雜性、多樣性及流動性自身因素等原因之外，還存在以下四個方面的主要原因：

    1、一部分雇用農(nóng)民工的企業(yè)參加農(nóng)民工社保的積極性不高。首先，部分企業(yè)本身并未納入養(yǎng)老保險體系。從企業(yè)方面來講，農(nóng)民工所在的部分企業(yè)并未納入養(yǎng)老保險體系。因此，農(nóng)民工即使有參保意愿，也不可能參加養(yǎng)老保險。其次，企業(yè)為了降低用工成本，無視農(nóng)民工群體的社會保障需求。農(nóng)民工參保進程緩慢的一個重要原因就是，加入養(yǎng)老保險體系的一些企業(yè)，特別是“三資”企業(yè)和私營企業(yè)一味追求利潤，不愿意為他們提供養(yǎng)老保險等社會保障。

    2、針對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的制度安排不合理。以武漢市為例，該市規(guī)定從2007年7月1日起，農(nóng)民工參保繳費比例調(diào)整為28%，單位繳納20%，個人繳納8%，其中進入個人賬戶的為11%（由個人繳納8%與單位繳納的3%兩部分構(gòu)成），統(tǒng)籌賬戶為17%。農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險后，如要離開原用人單位，農(nóng)民工參保關(guān)系只轉(zhuǎn)移個人賬戶。由于農(nóng)民工經(jīng)常流動，離開原來單位后只轉(zhuǎn)移自己繳費部分與企業(yè)繳費的部分比例，對農(nóng)民工而言，企業(yè)繳納的17%的養(yǎng)老金將會“流失”，成為“沉淀資金”。其次，由于農(nóng)民工群體具有較強的流動性，農(nóng)民工在一個城市參保的年限絕大多數(shù)達不到規(guī)定所要求的15年，因此參保連續(xù)達15年方可領(lǐng)取養(yǎng)老金的規(guī)定，顯然構(gòu)成了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的最大障礙。

    3、 相當(dāng)一部分農(nóng)民工缺乏社會保障意識，參保積極性低。社會保障屬于一種跨時決策，其作用的發(fā)揮具有滯后性，而農(nóng)民工由于生活的貧困和收入的城鄉(xiāng)差距，他們進城務(wù)工往往是為了增加現(xiàn)期收入，所以生存的選擇往往優(yōu)先于社會保障的選擇。對于大多數(shù)有一定參保想法的農(nóng)民工來說，打工較低的收入和參保相對較高的“門檻”是制約他們參保的現(xiàn)實約束條件。

    4、 絕大多數(shù)農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的基本情況不了解。相關(guān)部門對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的宣傳推廣不足，致使絕大多數(shù)農(nóng)民工不了解相關(guān)情況，同時，也沒有單位或有關(guān)組織機構(gòu)來動員農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險。武漢市有關(guān)部分缺乏對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的組織管理，在宣傳上也存在著很大的盲區(qū)。

    二、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的對策建議
    （一）推進農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障的彈性制度創(chuàng)新
    農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建，應(yīng)立足現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系，并嘗試進行以下方面的創(chuàng)新：

    1、 建立集體賬戶對個人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計機制。農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶采用便于轉(zhuǎn)移的完全積累模式。它的設(shè)計與管理必須能夠保證能夠轉(zhuǎn)移，當(dāng)農(nóng)民工流動時，個人賬戶隨同轉(zhuǎn)移到新的城市，按新城市的標準通過折算轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地而養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移時，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關(guān)系，待其達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，將其賬戶余額轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地；未建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的，將賬戶余額一次性返還與本人。

    賬戶的設(shè)計要富有彈性，可以考慮建立集體賬戶對個人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計機制。即隨著農(nóng)民工繳納年限的累計增長，集體賬戶的比例逐步轉(zhuǎn)移至個人賬戶，致使個人賬戶與集體賬戶的構(gòu)成隨著繳費年限發(fā)生變動，其變動趨勢是隨著繳費年限的增長，個人賬戶累計額增多。這樣，集體賬戶對個人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計機制使得個人賬戶的比例越來越大，個人賬戶的累計金額也越來越多，農(nóng)民工可以支配的養(yǎng)老金額將越來越充足。

    2、 設(shè)立“農(nóng)民工社會保險保證金賬戶”與“激勵賬戶”。“農(nóng)民工社會保險保證金賬戶”的功能主要體現(xiàn)在當(dāng)用人單位不能按時繳納養(yǎng)老保險金時，從賬戶中扣除該部分資金劃入個人賬戶與集體賬戶，以維護農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。

    “激勵賬戶”的設(shè)計初衷是為了引入農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的激勵機制，以提高農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的積極性，提升養(yǎng)老保障制度運行績效。其思路為：農(nóng)民工賬戶繳費積累年限如果達到規(guī)定的年限，若本人愿意，則應(yīng)該允許其繼續(xù)繳納，從下一年開始進入“激勵賬戶”。激勵賬戶不必按最初的繳費比例，可以對其進行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。

    3、 建立政府補貼的彈性機制。政府應(yīng)承擔(dān)起為農(nóng)民工養(yǎng)老保險提供財政補貼的責(zé)任。由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌，只是局限于市級統(tǒng)籌，因此對農(nóng)民工的補貼可以應(yīng)由省級財政與市級財政按一定比例承擔(dān)，并且應(yīng)以省級財政補貼為主。政府補貼采取“多交多補，少交少補，不交不補”的原則。省、市級政府可以根據(jù)本地區(qū)不同時期政府財政存在差異的特點，其補貼責(zé)任可隨經(jīng)濟社會的發(fā)展和波動而適時調(diào)整，形成政府彈性補貼機制，引導(dǎo)農(nóng)民工在能力許可的情況下提高繳費能力和繳費水平。

    4、 建立繳費年限的彈性機制。可從兩個層面進行操作：首先，農(nóng)民工繳費年限通常累計達不到15年，因此，在規(guī)定繳費年限可以累計的同時，不再對其繳養(yǎng)老保險的年限設(shè)限制，自己的繳費年限與日后自己領(lǐng)養(yǎng)老金的年限對應(yīng)。其次，對那些已經(jīng)達到退休年齡而繳費年限尚未達到規(guī)定累計年限的農(nóng)民工，如果本人能夠繼續(xù)工作，又有繳費意愿，對其延長繳費年限，推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。

    5、 養(yǎng)老金領(lǐng)取時間及領(lǐng)取方式采取彈性設(shè)計。農(nóng)民工可以選擇在規(guī)定初始領(lǐng)取年限時開始領(lǐng)取，也可以選擇在其以后的任何時間內(nèi)領(lǐng)取。在領(lǐng)取方式上，可選擇一次性領(lǐng)取，也可選擇按月領(lǐng)取。

    6、 建立有彈性的待遇調(diào)整機制。對繳費年限超過一定年限的農(nóng)民工，每超過一年，今后領(lǐng)取時的計發(fā)比例相應(yīng)增加一定比例，相應(yīng)增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的享受待遇。

    （二）實施“土地換保障”制度，突破農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險參與的資金“瓶頸”
    依據(jù)農(nóng)民工在農(nóng)村仍然擁有土地使用權(quán)這一基本事實，可以進行“土地換保障”的制度安排。其核心是承認進城農(nóng)民工在讓出承包土地的情況下，應(yīng)當(dāng)獲得收益。“以土地換保障”的運行過程如下：首先，要農(nóng)民工完全放棄對土地的承包經(jīng)營權(quán)，其經(jīng)濟凈補償或社會保險水平應(yīng)不低于由自己或其他家庭成員耕種的收益。這是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的最低成本線；其次，政府允許土地可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押；再次，從土地的保障功能中尋求農(nóng)民工的養(yǎng)老保障基金：對農(nóng)民工實行承包土地有償轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或大部分納入農(nóng)民工養(yǎng)老保障基金，并折算成本人一定年限的個人賬戶積累額（如5年或以上）。這既可以增加農(nóng)民工養(yǎng)老保障個人賬戶的積累，又可以促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。

    （三）加強農(nóng)民工社保立法工作和政府監(jiān)督職能
    政府應(yīng)該加強兩個方面的工作，即加強地方立法與監(jiān)督力度。一方面，關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度要形成法規(guī)，并盡快出臺，使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障工作開展有法可依，保證農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度能被公平、合理、有效的執(zhí)行。另一方面，強化有關(guān)政府部門的監(jiān)督職能。市政府親身或委托相關(guān)部門監(jiān)督用工單位為農(nóng)民工買養(yǎng)老保險，并定期檢查其為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險的情況；監(jiān)督檢查農(nóng)民工養(yǎng)老保障基金的征收、管理、運營和使用情況等。

    （四）加強農(nóng)民工勞動合同管理，規(guī)范勞動用工制度
    建立健全農(nóng)民工合同用工制度，破除妨礙勞動力流動的各種身份界限，形成勞動力市場雙方的主體地位。一是依法簽訂和規(guī)范勞動合同，所有用人單位都必須依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同。勞動保障部門要依法規(guī)范勞動合同的簽訂、續(xù)訂、變更、解除和終止等各種環(huán)節(jié)，防止用工行為短期化。二是加大農(nóng)民工勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度。勞動保障部門要對不簽訂合同、違法解除農(nóng)民工勞動合同的用人單位，加大依法糾正和行政處罰的力度。另外，要積極發(fā)揮工會的作用，或籌建農(nóng)民工工會，或吸納農(nóng)民工加入工會，監(jiān)督用人單位依法簽訂和切實履行合同。

    （五）加大農(nóng)民工養(yǎng)老保障的宣傳力度，提高農(nóng)民工的社保參與意識
    加大宣傳力度，讓更多的農(nóng)民工了解現(xiàn)有的政策。政府對此應(yīng)該制定出相應(yīng)的現(xiàn)行政策，用農(nóng)民工喜聞樂見的形式加強他們對養(yǎng)老保險制度知識和運行方式的了解。相關(guān)部門可以采取到農(nóng)民工集中的地方發(fā)放宣傳資料、開辦講座以及街頭宣傳、張貼宣傳畫等形式宣傳養(yǎng)老保險政策。另一方面，要特別強調(diào)用工單位的責(zé)任，要求用工單位必須對農(nóng)民工宣傳養(yǎng)老保險的有關(guān)知識，了解農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的想法。并可以由社保部門通過座談、講座、培訓(xùn)等方式，加強與用工單位管理人員之間的信息交流，了解他們的想法，排解他們的顧慮，讓用工單位在農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題上真正負起責(zé)任來。